Inhoudelijke toelichting “Inventief verder met zonne-energie op land.”

Zonnevelden op goede landbouwgrond worden door steeds meer mensen als onwenselijk beschouwd. Het Gelders coalitieakkoord spreekt er klare taal over: “Zonnepanelen plaats je wat ons betreft op daken of eventueel via andere vormen van dubbel ruimtegebruik. In ieder geval niet op goede landbouwgrond”. Vanuit onze praktijkervaring doen we in deze notitie een aanzet voor een betere inzet van meervoudig ruimtegebruik. Ook beschrijven we hoe daarbij ook minder productieve landbouwgrond kan worden ingezet. Door:

Alex de Meijer, medewerker Energie bij Natuur en Milieu Gelderland
Wouter Kamp, GEA-programmaregisseur Hernieuwbare bronnen en participatie

We staan voor een grote uitdaging om de klimaatdoelen van Parijs te halen. Ook de democratisch vastgestelde RES-doelen zijn uitdagend. Het nieuwe Gelders coalitieakkoord is hier helder over:

• We streven naar 55% minder uitstoot van broeikasgas in Gelderland in 2030 ten opzichte van 1990 en zijn in 2050 klimaatneutraal.

• We houden ons aan de afspraken over regionale energiestrategieën die in Provinciale Staten zijn vastgesteld.

• Energie uit zon en wind zien we als een noodzakelijke stap om de gemaakte afspraken na te komen.

Voorkeursvolgorde zon

In de afgelopen jaren nam de weerstand toe tegen het plaatsen van zonnevelden op landbouwgrond. Het Gelders coalitieakkoord illustreert dit: “Zonnepanelen plaats je wat ons betreft op daken of eventueel via andere vormen van dubbel ruimtegebruik. In ieder geval niet op goede landbouwgrond. Daarvoor stellen we regels vast, uiterlijk medio 2024, liefst eerder.”

In het vorige coalitieakkoord (2019) kwam dit thema ook al aan bod en werd de Zonneladder opgenomen. In veel gemeentelijke beleidskaders en in de RES-biedingen komt deze ook terug. Toch zijn er de afgelopen jaren nog veel monofunctionele zonnevelden gerealiseerd. Het is daarom inderdaad tijd dat er betere sturing komt.
De Zonnebrief van minister Jetten, gedateerd op 6 juli, behandelt dit onderwerp uitgebreid. In de brief worden instructieregels aangekondigd om de voorkeursvolgorde voor zonne-energie in de Omgevingswet te versterken. Ondanks de demissionaire status van het kabinet, wordt verwacht dat deze koers zal worden voortgezet.
Naarmate 2030 nadert, moeten we alle zeilen bijzetten om de energietransitie op gang te houden. Dat kan niet zonder zon op land. Maar regelgeving is noodzakelijk omdat de huidige aanpak onvoldoende is. Dat werd onlangs nog bevestigd in een Position paper van Wageningen University & Research (WUR) en de Natuur en Milieufederaties¹. Het opstellen van regels juichen we toe. Wat ons betreft ligt in de toepassing de nadruk op twee zaken:

1. hoe worden de mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik beter ontsloten?  

2. hoe kan worden gestuurd op het inzetten van minder productieve landbouwgrond?

Meervoudig ruimtegebruik

Functiecombinaties, multifunctioneel, dubbel of meervoudig ruimtegebruik, het zijn verschillende woorden die allemaal hetzelfde bedoelen: het niet meer inzetten van grond ten behoeve van een zonneveld alleen. Er zijn al genoeg voorbeelden bekend: zonnecarports, zonnevelden op voormalige vuilstortbergen en vloeivelden, zonnevelden op infrastructuur zoals bijv. luchthavens, het benutten van tijdelijk braakliggende gronden, combinaties met natuurontwikkeling of drijvende zonnevelden op gietwaterbassins, slibdepots of diepe zandwinplassen. Maar er zijn ook multifunctionele opties op landbouwgrond. Het kan gaan om:

1. Agri-pv oftewel zonnepanelen in combinatie met landbouw, van panelen boven zacht fruit tot verticale of beweegbare panelen op akkers of weilanden. Als zowel de agrarische productie als de energieopwekking zo’n 75 procent is van het maximaal haalbare, is de totaalopbrengst zeer positief. Zon-PV kan dan dienen als extra verdienmodel voor boeren of ook voor lokale energiegemeenschappen (voorbeeld Culemborg). Vooralsnog blijft het bij pilotprojecten vanwege een onzekere businesscase en (vrees voor) praktijknadelen voor de agrarische bedrijfsvoering. Om agri-pv een duwtje in de rug te geven is extra financiering vanuit de overheid nodig. Beleid moet helpen bepalen of er echt sprake is van een zonneveld of voortgezette landbouw met teeltondersteunende voorzieningen (tov’s).

2. Zonnepanelen samen met landschapsversterking en waterretentie. In het hele land zien we dat lokaal betrokkenen enthousiast worden. Onze Energieboswachters staan te trappelen om zonnevelden biodiverser te maken. Het ministerie van BZK investeerde 7 miljoen via RVO in EcoCertified, een onderzoek naar biodiversiteit rond zonnevelden op landbouwgrond. Gelderland en WUR lanceerden vorig jaar GAZO: Gelderse Aanpak Zonnevelden met Omgevingskwaliteit. Vaak gaat het om zonnevelden op 'minder efficiënte landbouwgrond', met beperkingen vanwege de bodem, nabijgelegen natuur of slechte bereikbaarheid. Deze optie kan in sommige gebiedsprocessen op tafel komen, die op stapel staan in het landelijk gebied. Vaak is dan de combinatie met waterberging een optie. Boeren kunnen met deze aanpak extra inkomsten genereren. Tegelijk ondersteunt het stikstofreductie en klimaatdoelen.

3. Zonnepanelen toevoegen bij een windpark met dezelfde aansluiting (cable pooling) is ook multifunctioneel ruimtegebruik. Dit helpt om de RES-doelen voor 2030 te halen. De aansluiting is voordelig en netcongestie is geen probleem (ongeveer 3% van de tijd moet de energieafgifte worden afgetopt). Netbeheerders waarderen deze aanpak, omdat wind en zon voor meer stabiele stroomlevering zorgen. In zo’n ‘energiepark’ komen opslag, omzetting in waterstof en andere slimme toepassingen als extra opties in beeld. Omwonenden moeten uiteraard worden betrokken en meeprofiteren.

4. Een vierde mogelijkheid, die ook onder punt 2 kan vallen, is kleinschalige en tijdelijke zon-PV op land die bijdraagt aan gebiedsontwikkeling van gebieden die in transitie zijn. Bijvoorbeeld een tijdelijk zonneveld als verdienmodel voor de aankoop en omzetting van voor natuur bestemde landbouwgrond. Ongeveer 25 tot maximaal 40 procent van het land kan tijdelijk (bijvoorbeeld 25 jaar) zonnepanelen dragen, terwijl 60 tot 75 procent direct als natuur wordt ontwikkeld.?

Met alleen aangeven dat er sprake moet zijn van multifunctioneel ruimtegebruik lijken we er nog niet te komen. Is het nodig om enkele regels (verplichtingen) op te stellen? Of draait het vooral om extra begeleiding/ontzorging, extra (financiële) middelen en het oplossen van een aantal juridische en verzekeringstechnische zaken om daadwerkelijk zonne-energie te realiseren op de eerste treden van de Zonneladder? Zonder stimulans zal het de markt niet lukken om het potentieel van meer zonnepanelen boven parkeerterreinen te benutten. En gaat agri-pv de pilotfase wellicht niet ontstijgen.

Goede landbouwgrond

Parallel aan de discussie over multifunctioneel gebruik, speelt de wens om goede landbouwgrond niet op te offeren voor energieopwekking. Eigenlijk is daar héél goed op te sturen. Voor een deel gebeurt dat al ‘vanzelf’, om twee redenen:

• boeren weten, als ze het aanbod krijgen een deel van hun land te verpachten voor een zonneveld, doorgaans zelf heel goed welke grond het minst productief is;

• ontwikkelaars betalen liever niet de hoofdprijs aan pacht, dus zoeken ze óók waar minder efficiënte gronden liggen.

Toch is dat niet genoeg. Zo kan de ontwikkeling van zonnevelden de grondprijs doen stijgen, en grond doen verdwijnen die straks nodig kan zijn voor boeren in de omgeving. Dat speelt in Gelderland sterk in de melkveehouderij: voor ‘grondgebondenheid’ moet het voer voor de koeien uit de directe omgeving komen. Een zonneveld telt ook niet meer mee in de mestboekhouding. Om die reden zijn veel boerenorganisaties kritisch over de toename van zonnevelden.
De vraag is: hoe kun je tot een goed onderbouwde afweging voor zonne-energie op landbouwgrond komen? Wij signaleren allereerst een aantal aspecten om de kwaliteit van de landbouwgrond te beoordelen en we stellen daarnaast vast dat er schaalniveaus zijn om de afweging te maken.

Aspecten:
De beoordeling van landbouwgrond zal doorgaans afhangen van:

• beperkingen voor het agrarisch gebruik door minder productiviteit vanwege grondsoort, waterhuishouding e.a. of door slechte bereikbaarheid (bijvoorbeeld vanwege water of infrastructuur),

• beperkingen voor het agrarisch gebruik vanwege regelgeving, bijvoorbeeld ter bescherming van nabijgelegen natuur (stikstof, water), grondwater (drinkwater) of milieu en gezondheid (zie recente uitspraak lelieteelt Drenthe),

• een vernattingsopgave (denk aan de veenweiden, om verdere oxidatie en bodemdaling te voorkomen).

Daarnaast kan de marktwaarde van de grond in euro’s worden gebruikt als graadmeter. Als we puur naar agrarische grond kijken, dan kunnen we ter indicatie noemen: zware klei NO-Polder € 14.000/ha, rivierklei Betuwe € 11.000/ha, Veen Noord-Veluwe € 6000/ha. (Vergeef ons als de cijfers niet meer helemaal kloppen.)

Schaalniveau:
De afweging over landbouwgrond kan op verschillende schaalniveaus plaatsvinden:

1. Hyperlokaal, samen met stakeholders uit de omgeving, waaronder in elk geval de boeren in het gebied. Zij weten heel goed wat de ‘slechtste’ grond is. Door dat in gezamenlijkheid te bepalen wordt ‘toevalligheid’ voorkomen (boer die individueel een deal sluit met een ontwikkelaar). Feitelijk grondruil. Voorbeeld: zonne-akker poules van GroenLeven en samenwerkende boeren.

2. In gebiedsprocessen. Denk aan de VLGG-gebiedsprocessen, waarin ter bescherming van de Natura 2000-gebieden en de bredere natuurkwaliteit stevige keuzes voorliggen voor de landbouw. Met bodem en water als leidende principes. Op dit schaalniveau wordt de keuze niet van boven opgelegd, maar is het de uitkomst van het gebiedsproces met diverse stakeholders.

3. Op bestuurlijk niveau, van een gemeente tot een (RES-)regio. Op basis van de kenmerken van de landbouwgrond (bodemsoort, waterhuishouding, etc.) kan worden bepaald welke gronden wel of niet in aanmerking komen voor zonnevelden.

4. Provinciaal of landelijk is lastiger. Hele gebieden kunnen dan als ‘slechte gronden’ te boek komen te staan, bijv. ‘veenweiden’ - met zonnevelden met waterretentie als mogelijkheid - of de droge zandgronden. Dit zou een waterbed-effect voor de RES-opgaven kunnen geven.  

Concluderend

De variëteit in aspecten en schaalniveaus voor het beoordelen van landbouwgrond leidt tot de vraag hoe hier het best in kan worden gestuurd, en ook waar de grens ligt vanaf waar gesproken kan worden over meervoudig ruimtegebruik. Bij verschillende gemeenten zien we dat deze discussie heeft plaatsgevonden en ze tot andere definities of gebiedsaanduidingen komen. Op landelijk niveau vindt hierover op dit moment gedachtenvorming plaats, waarbij door de demissionaire status van het kabinet en de aanstaande verkiezingen de nodige onzekerheid is ontstaan over waar dat toe gaat leiden.
Een discussie op provinciaal niveau juichen we toe. We onderstrepen de opvatting van de Gelderse coalitie. We moeten mikken op opweklocaties op de eerste drie treden van de zonneladder en die zouden níet meer monofunctioneel moeten zijn. Anderzijds mogen de RES-doelen niet in gevaar komen, dus eventuele extra instructieregels moeten vooral behulpzaam zijn. Daarom zijn praktische voorbeelden en een brede discussie nodig, om met elkaar zicht te krijgen op hoe de energie- opgaven gehaald kunnen worden met de gewenste ruimtelijke kwaliteit. Het is dan aan het provinciebestuur om te bepalen welke (beleids)instrumenten aangewend moeten worden om beide doelen te halen. Daarmee kan het antwoorden ontsluiten voor een groter Nederlands vraagstuk en de samenleving als geheel een stap verder helpen.

1. In de position paper wordt gepleit om meer te sturen op drie ‘basiskwaliteiten’ en om energieopwekking altijd te combineren met tenminste één andere (nieuwe) functie: Natuurinclusief, Landschapsinclusief of Gemengde productie (bijv. agri-pv). Er worden vijf systeeminterventies beschreven om dit voor elkaar te krijgen.